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我國第三支柱養老保險發展探析

2021-10-27 10:18:40來源:作者:閱讀次數: 添加收藏
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第七次全國人口普查數據顯示,我國65歲及以上老年人口約有1.9億人,占總人口的13.5%,接近深度老齡化社會的國際通行標准14%。隨著老齡化不斷加劇,我國養老資金不足、服務資源短缺、發展不均衡、普惠性不夠等問題日漸突出。從國際經驗看,以個人爲主體的第三支柱養老保險通過金融市場化手段可以有效增加養老保障供給。爲應對老齡化問題,國家提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”,《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標》中更是明確了多層次、多支柱養老保險體系發展路徑,養老保險作爲民生保障的重要組成部分,成爲踐行新發展理念、服務兩個大局的重要手段。 

 

 

        

 

一、第三支柱養老保險基本情況 

 

        

 

 

當前我國養老保險已經初步形成以第一支柱基本養老保險爲基礎,以第二支柱企業(職業)年金爲補充,以第三支柱個人稅收遞延商業養老保險試點爲代表的三支柱養老保險體系。截至2020年末,第一支柱覆蓋9.99億人,第二支柱覆蓋5800萬人,第三支柱試點僅覆蓋4.9萬人,可見我國第三支柱養老保險尚未真正起步,發展第三支柱養老保險仍然任重道遠。 

(一)第三支柱養老保險試點工作進展緩慢

 

經過漫長討論,當前我國養老保險機構第三支柱進展大多分爲三條主線,一是在人力資源和社會保障部主持下展開個人養老退休賬戶研究探索,該賬戶類似美國第三支柱個人退休儲蓄賬戶(IRA賬戶);二是在銀保監會指導下展開非稅優養老金融産品研究探索,如商業養老金;三是在市場導向下將保險産品與養老服務相結合的綜合養老計劃,如養老社區。三者都在探索之中,均未出台制度規範。

 

(二)養老保障業務面臨整頓調整

 

爲積累個人養老資金管理經驗,養老保險機構均面向個人開展養老保障管理業務。截至2020年末,行業個人養老保障管理業務服務客戶超過0.5億人次,業務規模近1萬億元,管理期限集中在1年期左右,業務滾存續投比例超過40%,但與以退休爲目的的長期養老目標仍有較大距離。2020年以後,在銀保監會指導下,養老保障管理業務開始整頓調整,行業規模持續下降,但暫未出台新的監管辦法,近萬億元資産何去何從尚無定論。

 

(三)稅收激勵個人養老力度有限

 

職業年金強制參與,稅收政策激勵無效;企業年金自願參與,能充分體現稅收政策對個人養老的激勵作用,可以爲第三支柱養老保險稅收政策提供參考。在個稅遞延政策的激勵下,企業年金個人交費占交費工資基數的比例大都維持在1%的最低比例,但個人對通過個稅遞延鼓勵長期養老興趣不大,更看重企業爲個人的交費紅利,這也導致建立企業年金的主體大部分是國有企業,民營企業鮮有參與。

 

 

     

   

二、第三支柱養老保險發展面臨

的主要問題 

 

 

     

 

 

從國際經驗來看,以個人爲主體的第三支柱養老保險通過金融市場化手段可以有效增加養老保障供給,不僅能夠爲第一支柱“補缺口”,使基本養老專注于保基本,而且能夠爲第二支柱“補短板”,覆蓋各類靈活就業人員,是健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一的多層次、多支柱養老保險的重要手段。然而從現實情況來看,我國第三支柱養老保險面臨大量現實矛盾,第三支柱養老保險的發展仍然任重道遠。

 

(一)機制建設與發展要求不同步,頂層設計長期缺位

 

與第一、第二支柱相比,第三支柱政策制度涉及多個部門,其制度安排、參與方式、運作模式、産品類別等內容尚不明確,且監管規制相對滯後,不能滿足未來快速發展的需要。一是政策制度尚未出台。對于第三支柱養老保險,在不同行業主管部門的指導或者支持下,各類金融機構均自行發行多種養老金融産品,如保險業的商業養老保險(含稅延保險)和養老保障管理産品、銀行業養老理財産品、證券基金業的養老公募基金和養老私募計劃,以及各類地方金融交易所發行的養老計劃等。這些養老金融産品在産品期限、管理模式、投資範圍、目標客群等方面差異巨大,缺乏統一標准和准入門檻。二是激勵機制需要突破。目前激勵手段仍然圍繞個稅優惠,個稅起征點提高以及專項附加扣除導致稅延政策吸引力大幅下降,對于有能力進行養老儲備的中高收入人群來說,限額1000元/月的個稅遞延標准激勵作用有限,大部分個人不願意放棄資金流動性去購買鎖定期限長、無顯著收益優勢的養老金融産品,對于低收入群體和貧困人群,養老儲備能力有限且不繳納個稅,稅收激勵無效,迫切需要其他更有效的激勵手段。三是運營規則亟待細化。第一、第二、第三支柱在風險隔離制度、投資交易人員獨立性、沈澱資金使用、業績報酬計提、增值稅計提方式等業務運行規則方面缺乏具體規定,導致機構對不同業務來源資金混同制定投資標准、投資人員混同管理或者選擇性參照基金、理財等資管類業務中的利己條款執行標准。

 

(二)資本市場與資産配置不匹配,增值效率面臨挑戰

 

養老資金具有風險偏好低、資金積累期長的特征,受到政策約束、制度設計障礙、資本市場不完善等多種因素影響,面臨可投資資産規模有限、資産配置效率低下、資産配置結構欠佳和同質化管理等現實困境。一是有效投資品種受限。養老資金的投資範圍在逐步擴大,但實際可供選擇的資産卻十分有限,當前養老資産主要采用“固收+”投資策略,在高比例配置存款、國債、利率債的基礎上,配置股票、信托、企業債、資産支持證券等投資品種增厚收益,但更加適合長期資金投資的長期股權、産業基金、項目資産計劃等卻因爲難以估值或者估值頻率過低等現實困難,無法成爲有效投資品種。二是資産存在期限利差倒挂。市場受到長期利率下行預期的影響,自2015年以來標准化資産中的長期債券與短期債券之間的收益率利差縮窄,個別時段甚至出現長短期利率倒挂現象。非標准化資産受供求關系影響,3年期以上信托計劃、基礎設施債權計劃的平均收益均低于1年、2年期同類資産的平均收益,同樣存在長短期利率倒挂現象(見表1和表2)。資産端長短期收益利差不顯著甚至倒挂與負債端産品長期化投資需求相矛盾,資金使用受制于市場預期和資産供應影響,長期投資效率未能充分顯現。三是養老産業投資支持不足。國家多次就壯大養老新業態作出重大部署,鼓勵保險公司使用長期資金投資養老産業,但因缺少政策支撐、投資範圍比例限制和投管能力不足等現實因素,養老保險公司投資養老産業的資金規模十分有限,未能真正從投資端推動養老産業發展升級。

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(三)産品供給與養老需求不契合,養老理念轉變滯緩

 

我國市面上養老産品種類繁雜,但同質化嚴重,未能實現養老金融的有效供給。一是優質産品供給能力不足。當前養老金融産品本質趨同于銀行理財、基金産品,除管理期限略有延長外,在産品收益、服務手段或風險措施方面幾乎沒有差異,更沒有針對靈活就業、收入不固定、波動性大的低收入人群制定符合其風險偏好和財務能力的養老金融産品,未能體現第三支柱普惠養老根本目的。二是産品期限長降低了個人參與度。養老金融産品的長期化符合國家政策導向,但在産品收益利差不顯著、稅收激勵效果有限的情況下,客戶更加偏好具有流動性、收益確定的短期資管産品,主動讓渡當前流動性購買長期養老金融産品的難度較大,在民衆完全接受長期化、市場化的養老金融産品前,迫切需要制度創新引導客戶逐步延長資金管理期限,做好短期化向長期化的銜接過渡。三是傳統國家養老觀念障礙。在傳統國家養老觀念的影響下,民衆傾向于由政府主導的社會統籌養老模式,中青年群體缺乏長期養老規劃,在第一、第二支柱資金支付負擔下,對第三支柱養老保險認知不足、迫切性不夠,老年群體有養老意識但分辨能力不足,加之銷售過程誇大宣傳,金融詐騙事件頻發,對金融産品信任度降低。四是基礎配套服務不足。缺乏綜合性養老信息管理平台提供數據支撐和養老投資咨詢機構提供專業服務,同時養老政策宣傳力度不足,民衆自身養老意識和金融素養欠缺,多種因素共同作用導致當前第三支柱養老保險難以打開局面。

 

(四)風控能力合規管理不到位,過度逐利放大風險

 

從監管部門的檢查情況來看,金融機構在開展養老金融業務時普遍存在重業務輕風險、重效益輕合規現象,合規經營意識和全面風險管理能力明顯不足。一是全面風險管控體系不健全。風控體系與內部管理、業務經營實際不匹配,公司治理結構不完善導致風控機制缺陷,無法有效發揮內部監督作用。部分金融機構依據上級管理部門總體風險偏好制定整體風險管理目標、關鍵風險指標,未結合業務發展實際風險狀況細化具體指標阈值;沒有及時完善風險識別控制工具,沒有動態更新風險評估要點;缺乏內部問責及盡職免責等風控制度,風險管控缺乏主動性和前瞻性。二是“三道防線”作用弱化。業務部門爲追求績效指標投資行爲激進,內嵌合規崗位但缺少獨立性;風控及合規部門人力配備不足,且重事後報備、輕事前防控;審計部門審計工作流于形式,重外部形式審計、輕內部實質審查。在管理機制上忽視“三道防線”的目的和作用,投資部門等業務部門對法務部門的風險提示不夠重視,第三道防線——審計、風險控制及消費者權益保護委員會均未進一步提示合規風險,各業務環節風控措施無法有效發揮作用。三是缺少風險隔離機制。基本養老保險基金證券投資管理機構必須具備全國社會保障基金境內證券投資管理經驗或企業年金基金投資管理經驗。部分金融機構同時開展第一、第二支柱的對公投資運營業務,並行開展第三支柱個人養老金業務。第一、第二支柱對公業務與第三支柱個人養老金業務在投資規則、運營流程、風險特征等方面存在較大差異,但金融機構在投資過程、人員崗位、風險管控及業績考核過程中均未建立各支柱間的有效隔離機制,任一支柱的任一環節出現風險都會迅速傳導至其他支柱。

 

 

       

   

 

三、第三支柱養老保險困境

的突破路徑 

  

 

     

 

當前第三支柱養老保險發展短板較多,僅通過養老保險機構行業力量難以有所突破,建議現階段應重點發揮政府職能作用和示範效應,同時從五個方面入手實現社會利益與商業利益的平衡,推動包括養老保障産品在內的第三支柱養老保險快速健康發展。

 

(一)強化頂層設計,發揮引領規範作用

 

一是加快完善法規制度。在法規中明確第三支柱概念內涵、産品種類、覆蓋人群、運作模式和監督管理,建立統一規範的産品業務體系,健全業務管理細則和市場運營規則,引領包括養老保障管理業務在內的第三支柱養老保險規範發展。二是配套補充輔助政策。建立普惠性財稅優惠政策,探索建立直接補貼式個人養老金制度,對于年收入未達到起征點或靈活就業群體,給予一定比例的財政補貼,使政策惠及低收入人群;延伸養老理財規劃、養老投資顧問等增值服務,協助民衆進一步分析養老訴求、選擇養老投資方案、控制養老風險暴露等;建立統一信息管理服務平台,對接國家稅務信息系統,便于個人隨時查詢交費、投資和收益等稅務情況。三是建立風險共擔機制。針對養老投資特定風險,強化信息披露力度,設立相對收益擔保機制、投資風險分攤機制、合理化考核機制、養老保險産品再保險等機制,拓寬包括養老保障産品在內的第三支柱養老保險風險化解渠道,平衡風險和收益,形成較爲穩定的終身養老收入預期。 

 

(二)加強政策引導,推動養老行業變革

 

一是豐富産品供給,推動質量變革。以政策爲導向,推出具備市場競爭力的政策性養老保障産品,鼓勵更多民衆建立長期養老儲備;以客戶爲導向,推出適合不同風險偏好和不同年齡階段的生命周期養老保障産品,引導更多民衆建立覆蓋至退休的養老資金管理目標;以市場爲導向,加快推進産品端與服務端協同發展,通過産品服務化和服務産品化,實現多層次的養老服務和養老保障産品有機結合。二是擴大投資範圍,推動效率變革。穩步開放養老保障資金投資範圍,由國家結合實際發行通脹保值類債券,優先匹配養老保險産品;增加大宗商品、黃金等抗通脹品種,通過不同資産多元化配置降低資産波動性,穩定投資業績;動態管理資産負債久期匹配的周期性,注重投中風險識別與管理;發揮好長期投資的專業優勢,在爲民衆提供跨周期、安全、穩健投資收益的同時,爲養老基礎設施建設提供長期穩定資金。三是提升風控水平,推動管理變革。以“制度+技術”的組合管控,杜絕混業經營模式下風險傳導的不確定性;以業務隔離分區、人員隔離分崗、考核隔離評價實現風險強隔離;以健全制度流程、明確問責標准、定期回溯檢查實現過程強管理,打破“三道防線”孤立運行的現狀,實現風險管理由線到網,立體貫穿、全面覆蓋。 

 

(三)加快建立個人養老賬戶體系

 

一是加快個人賬戶設置。賬戶唯一性與産品多元化相結合,以個人賬戶爲載體,將稅收優惠享受主體從金融産品轉移至賬戶持有人,允許將所有合格的金融産品納入賬戶資金的配置範圍,實現個人自願參加和自由選擇合格投資品的功能。二是明確賬戶管理規則。明確政府稅優、企業支付、個人繳納的管理方式和記賬規則,簡化稅優流程,嚴格區分“積累期”與“領取期”規則,開展個人賬戶風險偏好測評,實現賬戶持有人風險承受能力和預期收益水平的長期平衡。三是強化養老資産整合。建立和完善轉移接續機制,打通第二、第三支柱養老保險之間的資産轉移通道,推動個人賬戶與金融市場的雙向對接;將住房公積金納入第三支柱的資金來源,把住房保障轉化爲養老保障,進一步提高資金的選擇範圍和使用效率,在實現養老保障功能的同時,增強民衆當期消費意願,帶動經濟轉型和可持續增長。

 

(四)加強民衆教育,推動養老理念轉變

 

一是加強民衆養老投資教育。通過創新教育形式,引導社會公衆對養老資産開展長期規劃,從儲蓄養老向投資養老觀念轉變,推動民衆提升自我養老意識、金融素養和第三支柱養老保險參與度。二是改善個人養老參與體驗。逐步拉長産品設計期限,通過短期産品向中長期産品導流,給民衆長期養老投資預留心理過渡空間。同時,深入研究不同類型老年群體的生活方式、日常偏好、照料場景等,開發更加貼合日常需要的設施設備與服務項目,真正爲民衆生命周期不同階段提供更優的保障和服務。三是優化養老基礎設施服務。縮小金融服務與漸老人群的“數字鴻溝”,開展適老化基礎設施改造,提供人性化的業務服務,通過增設綠色通道、老年人服務窗口或建立社區服務點,深入社區提供服務,保證養老産品的可信度和可理解性,確保客戶群體正當權益得到維護。

 

(五)推動養老産業升級帶動經濟增長

 

一是培育“養老+”新業態。以發展第三支柱養老保險爲契機,抓住養老需求帶來的經濟增長點,根植于老齡需求的新場景,推出老齡供給的新服務,推進老齡産業的新開放,探索爲老服務的新基建,促進老年人群的新消費,在“五新”中進一步激活“銀發經濟”的基本盤。二是增加養老精准服務。始終堅持“業態發展以需求爲導向”的原則,將民衆需求作爲推動服務改革、促進業態創新的源泉動力。圍繞健康管理、醫療服務、養老護理等剛性需求,對接和布局康養服務資源;同時開展養老服務需求評估,針對精神慰藉、臨時照料、保健服務等個性化需求,提升養老服務人員的職業素養,不斷提高爲老服務的精准化水平。三是加快産業融合發展。著力構建“大養老”産業發展格局,先由政府部門組建框架,各産業在具體領域內競標發展,注意梳理産業融合過程中不順暢之處。在完成初步産業布局後,全面推向市場化發展,鼓勵引導養老金投資養老産業,推動負債端與資産端的良性循環和雙向驅動,實現一般性養老服務供給與拓展性爲老服務項目之間的相互嵌入,逐步形成“大醫院醫療、社區照料中心養老、居家日常護理”等多養老服務主體“串聯”模式,以實現全鏈條的養老服務大循環。

 

            

 

                                                                                                                     编辑:于小涵                                                                                                                                              

 

 

 

 

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